民国十六年四月十八日，国民政府正式宣布奠都南京，两天以后，日本田中内阁成立。

田中义一出身于日本陆军最大派系的长州，原为陆军大将，退役后加入日本最大的政党政友会。

当政友会总裁横田病殁后，公推田中继任；但政友会的实权，握在一个与军部有密切关系的野心分子森恪手中，在田中被选后，他公然表示：&ldo;此后阁下居党魁之名，我任党务之实。

&rdo;田中同意了。

因此，田中组阁后，自兼外相，而以森恪担任外务省次官，掌握对华外交政策。

田中内阁的使命有二：一是谋求金融恐慌的紧急对策；二是改变对华政策。

日本的军阀，一直认为政府的对华政策太软弱，如要转变，当然是转往强硬方面。

于是，在一个多月以后，正当国民革命军，将直鲁联军撵回山东，安徽、河南方面着着进展之际，田中派出第十师团两千人，借口保侨侵入山东，接着田中自六月下旬至七月上旬，在东京外相官邸，召集驻华公使芳泽谦吉、沈阳总领事吉田茂，以及陆海军及参谋本部首脑举行了五次&ldo;东方会议&rdo;。

此会实际上由森恪一手主持，会中通过了他所提出的四点建议，作为&ldo;对华政策纲领&rdo;：第一、田中内阁为保护在华利益，不论在中国本部，或满蒙均应出兵；第二、东三省、内蒙古为日本国防安全线、各该地的治安秩序，日本必须确保；第三、东三省本地人的政权，如能保障日本的特殊利益，日本应予支持；第四、国民政府如变更东北政治组织，日本应不惜满蒙与中国分离，另行制造傀儡政权。

到了七月下旬，田中将此&ldo;对华政策纲领&rdo;，上奏于继位才只一年的昭和天皇。

同时积极展开在中国争取特殊利益的活动。

十月间，田中派新任满铁总裁山本条太郎及张作霖的顾问町野武马到达北京，通过杨宇霆的关系，向张作霖提出包办&ldo;满蒙新五路&rdo;的要求。

这五条铁路是：敦化至图门江的敦图路；长春至大连的长大路；吉林至五常的吉五路；延吉至海林的延海路；眺甫至索伦的洮索路。

其中敦图路对于日本由长春经大连至大皈的航路，有节省三十五小时行程的重大军事、经济价值，更是志在必得。

由于杨宇霆的全力干旋，张作霖对于缔结&ldo;奉日政治经济同盟&rdo;，以及五路地价一千万日金先付五百万这两个条件，已有应允之意。

但谈到订立文件却触了礁；张作霖识字不多，也会写自己的名字，但日本人如果要他签署什么文件，他会故意发怒，指责对方，明知他不认识字，故意要出他的丑。

其实是避免有笔迹流落，成为把柄。

这时杨宇霆就会出来转圆，说一句：&ldo;大帅说了算！

&rdo;事实上是不是说了算呢？他对朋友与部下，确是如此；但对日本人就不一定了，如果只是他个人吃小亏，当然会守诺言；但如遇到丧权辱国的事，他就不承认了。

话当然是说过的，但只是逼到无法时的缓兵之计；到要他履行承诺时，再由杨宇霆设法来搪塞。

不过山本条太郎，这回着急的倒不是怕张作霖不肯签约，因为他现在是军政府的领袖，将来可以由军政府与日本政府签订正式文书，张作霖是无法以不识字来推托的；他着急的是，森烙在他所主持的大连会议中，不知道田中另有计划，因而决定采取急进的手段。

山本条太郎怕功败垂成，急急赶到东京，说知原委；森格承诺，暂缓行动，但日本军部并不知道这件事。

山本条太郎从十一月回到北京后，继续交涉到第二年，也就是民国十七年的二月间，条件大致就绪；地价五百万元，由奉天以兴筑吉会路最后一段，也就是敦图路为由，为满铁借款五百万元的方式来支付。

但其时中国的局势，正在酝酿大的变化，国民革命军的积极筹划北伐，张作霖亦金调兵遣将，分头防御。

同时国民政府代理外交部长郭泰棋，正式发表声明，不承认向满铁借款一事。

由于这两个原因，新五路签约之事，便搁了下来。