宋人的国家治理思路，可以用两位士大夫上奏给皇帝的意见来概括：其一，北宋的吕公著对神宗说：&ldo;自古亡国乱家，不过亲小人、任宦官、通女谒、宠外戚等数事而已。

&rdo;其二，南宋的洪咨夔跟理宗说：&ldo;臣历考往古治乱之源，权归人主，政出中书，天下未有不治。

&rdo;换成我们的话来说，优良的国家治理框架，应当是君主象征主权，宰相执掌政事；而政局的败坏，都是由&ldo;身边人控制&rdo;引起的。

吕公著所说的&ldo;小人&rdo;，含义宽泛，如果我们将它换成&ldo;皇帝秘书&rdo;，则我们可以发现，历代擅权乱政的皇室&ldo;身边人&rdo;，基本上就是四类人：皇帝秘书、外戚、宦官与女谒（后妃）。

宋代对此四类皇室&ldo;身边人&rdo;都防范甚严。

先说皇帝秘书‐‐唐代时有&ldo;内相&rdo;之称的翰林学士，到了宋代已经成为宰相控制下的政府系统的一员，而不再具有皇室私臣的身份，当然也失去了唐代&ldo;内相&rdo;那样的权势。

对待外戚，宋室则一方面&ldo;养之以丰禄高爵&rdo;，另一方面又&ldo;不令预政，不令管军，不许通宫禁，不许接宾客&rdo;，所以两宋也没有出现招权擅事的外戚集团。

虽然也有个别外戚通过科举当上大官，如南宋权相贾似道，但从身份认同上看，其外戚身份意识已非常淡化，反而是士大夫身份意识更为明显，也就是说，贾似道并不认为自己是皇室&ldo;身边人&rdo;，而是帝国名正言顺的ceo，旁人也倾向于认为贾似道是权相柄政，而不是外戚擅权。

宋代对宦官势力的遏制也远比汉、唐、明三代严格而有效。

宋人自认为本朝&ldo;宦寺供扫洒而已&rdo;，当然不够实事求是，因为宋代宦官实际上是允许参与政务的，包括率军作战。

但我们又不得不承认，宋代确实没有出现宦官窃权乱政的情况。

原因何在？《宋史》的《宦者传序》说得很清楚：&ldo;祖宗之法严，宰相之权重&rdo;。

&ldo;祖宗之法严&rdo;代表了皇室对宦官的抑制态度，唐代宦官乱政的前车之鉴就在眼前，不能不令宋代皇帝对内臣专权充满警惕。

宋室的防范措施包括限制宦官的数量，如太祖强调宦官&ldo;自有定员&rdo;，不得超过50人；到宋哲宗时，宦官改为限额100人。

宋代虽然有宦官率军作战，但都是临时性差遣，并不能长期独掌兵权（童贯是唯一的一个例外）。

对宦官集团更重要的掣肘力量来自以宰相为首的政府，即所谓&ldo;宰相之权重&rdo;。

宋代采用&ldo;以外统内&rdo;的治理框架，外廷宰相领导的文官集团有权过问内廷事务，包括参议宦官之任用、升迁；而内廷则不许干预外廷国政，用宋人吕中的话来说，&ldo;我朝所以无内朝之患，以外朝之除拜，在内不得而知，内庭之请谒，在外可得而知之也。

&rdo;我们举个例子来说明：宋仁宗时，有个叫做杨怀敏的宦官因有过失，被罢免了&ldo;入内副都知&rdo;的职务，但皇帝大概比较宠信他吧，准备下旨让杨怀敏官复原职，但是皇帝的意见（当时称为&ldo;词头&rdo;）却被政事堂（宰相机构）下面的知制诰驳回了。

知制诰告诉仁宗皇帝：根据本朝制度，被免职的副都知，是不可以官复原职的，所以臣不敢草拟这道诏书，封还词头。

最后来看看宋代对后妃权力的约束。

我们知道，汉武帝为防止女主祸国，狠心杀了太子刘弗陵的生母钩弋夫人。

以历史经验来看，应承认汉武帝的忧虑并非全无道理，因为汉初已发生吕后集团专权的情况，但刘彻所采取的铁血手段实在是下下策。

宋代多次出现过太后&ldo;垂帘听政&rdo;，但从总体上判断，垂帘的太后都谈不上专权、乱政，反倒留下一些贤名。

宋孝宗就曾夸耀说：&ldo;本朝后妃却是多贤。

&rdo;宋室后妃临朝而不擅权，原因其实不在于她们&ldo;多贤&rdo;，而是因为，在宋代君臣共识及实际所形成的治理惯例中，君主本人都要&ldo;守法度，事无大小，悉付外廷议&rdo;，后妃只是特殊情况下的暂时代行皇权，更不可能下侵宰相之权，而且，一旦她们出现权力膨胀的苗头，还将受到宰相的抗议和抵制，比如，在仁宗朝前期垂帘听政的刘太后，曾经以皇帝年幼起床晚为由，提出由她单独临朝的要求，但宰相坚决不同意。

宋代在先后出现多位太后垂帘听政的情况下，居然做到了无女主祸国，这不能不说是一个奇迹。

在赵宋公司内，始终没有产生侵夺ceo职权的内朝系统，没有发生&ldo;自古亡国乱家&rdo;的&ldo;身边人控制&rdo;现象，可谓为历代所少见。

说到这里，我们大致可以想象到：宋代的国家治理框架，基本上能够保持&ldo;权归人主，政出中书&rdo;的二元分权，执政的法定权力，基本上掌握在宰相团队手里。

《宋史&iddot;职官志》这样形容宋代宰相的职权：&ldo;佐天子，总百官，平庶政，事无不统。

&rdo;《宋会要&iddot;职官》也说宰相之权为&ldo;掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政&rdo;。

许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代君权更为集中，而相权则被削弱了。

其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，中书省管不着军事；宋代又设三司，将财政大权从宰相身上分走。

但这种看法不是很准确，因为就宰相个人而言，宋代宰相的权力可能不如汉唐时集中，但宋代宰相所率领的ceo团队，作为一个整体，其权力又远比之前之后任何王朝的相权稳固，基本上不曾受到帝王及其&ldo;身边人&rdo;的侵占。