刘秀如此倡导儒学，不言兵事，为的是筹划着改造他的官吏队伍，以适应由取天下向守天下转变的这一根本需要。

他本来的官吏队伍，多是在战争中凭军功提拔起来的。

这批人善于斩将屠城，但也喜功放纵，不适用于治理地方、安集百姓。

而且他们即使有些不顺手、不听使唤，甚或在某种程度上违背法纪，刘秀也不便对他们有过于严格的要求。

随着战火的平息和儒学的活跃，刘秀逐渐改变了官吏队伍的素质和结构，用文吏职代功臣，功臣们交出手中的权力，离开官位，各自回到家中养尊处优。

刘秀少时生性温柔，缺少凌厉之气。

即帝位以后，仍是如此。

有一次刘秀回到家乡，同族的婶子大娘们见了他这个当了皇帝的侄子，接受着他的赏赐，吃喝着他设的酒宴，异常喜悦。

叫着他的名字相互议论说，他小时候谨慎诚实，对人厚道，不计较小事，什么都好，只是太温柔了些。

刘秀听了哈哈大笑，说：&ldo;吾治天下亦欲以柔道行之。

&rdo;刘秀并非说笑，他的确是要以&ldo;柔&rdo;作为治国之道。

刘秀的&ldo;柔道&rdo;，首先表现在征伐占领之后，注重安抚，不事屠戮。

凡是投降的，只把他们的首领送到京城来，对小民百姓，遣散回家，让他们种地；拆掉他们的营垒，不让他们重新聚集。

他主张征伐战争不一定攻地屠城，要点是安定秩序，召集流散的人口。

刘秀柔道的第二个内容是，颁布了一些有利于奴婢的政令。

建武十一年下诏书宣布：&ldo;天地之性人为贵。

其杀奴婢，不得减罪&rdo;；敢于用火烧烫奴婢的，按法律论罪；对被烧被烫的奴婢，恢复其平民身份；废除奴婢射伤人判死刑的法律。

建武二年诏书宣布：被卖的妻、子愿回到父母身边去的，听其自便；敢拘留者，按法律论罪。

建武十二年、十三年、十四年一再下诏宣布：自建武八年以来被迫当了奴婢的，一律恢复平民身份；自卖的，不再交还赎金；敢拘留者，按《略人法》（针对当时青州、徐州一带豪强势力抢逼弱民为自己当奴婢的法律）从事。

刘秀柔道的第三个内容是，减刑轻税，并官省职。

建武七年，下令京都地区及各郡、国释放囚犯，除犯死罪的一律不再追究，现有徒刑犯一律免罪恢复平民身份；应判两年徒刑而在逃的罪犯，由地方吏发布文告公布姓名，免治其罪，使其放心回家。

建武六年诏书宣布：因军队屯田，储粮状况好转，停止征收十分之一的田税制度，恢复汉景帝二年（前155）实行的征收三十分之一的田税制度。

汉朝的官府及吏员设置在汉武帝时曾大为膨胀，庞大的官僚机构是造成汉武帝时期及以后民用匮乏的重要原因。

刘秀即位后大量合并官府，减少吏员。

在这个问题上，刘秀也表现得很有气魄，仅建武六年对县及相当于县的封国进行调整，就&ldo;并省四百余县，吏职减损，十置其一&rdo;。

这些措施使费用大为节省，减轻了人民的负担。

颁行图谶，神化皇权，也是刘秀&ldo;柔道&rdo;治国的内容。

本来刘秀是不相信这些东西的，后来发现它实在是支持、维护自己政令、统治的&ldo;法宝&rdo;，于是便大肆推行。

他晚年干脆&ldo;宣布图谶于天下&rdo;，作为法定的思想统治工具。