1863年，内务大臣瓦卢耶夫向亚历山大二世建议，在国务会议下设立一个由省自治机关和城市代表机关的代表组成的&ldo;全国代表大会&rdo;，其职能是讨论立法问题，形成决议后交国务会议审议。

瓦卢耶夫试图以这一形式满足自由主义反对派参与立法和经济事务的要求。

但沙皇政权认为，只需在地方行政方面进行改革。

1864年1月颁布了省、县自治机关条例，规定在省县两级设地方自治会议及其执行机关&rso;‐‐地方自治局。

地方自治会议是民选机构，每3年选举一次，每年召开‐次会议。

县地方自治会议代表人数根据本县人口数从10人到96人不等；省地方自治会议的代表一部分由县自治会议选举产生，另一部分是固定人员，如省首席贵族、省行政机关首脑和宗教界代表。

与西方国家地方自治机关不同的是，俄国的这类机关带有资本主义与封建主义交织的特征。

自治会议代表的选举根据财产资格分别在地主、市民、村社3个选举大会上进行，以保证贵族在自治会议中的优势。

作为执行机关的地方自治局，其主席由上一级行政长官批准任命。

地方自治机关的权力限于地方经济和社会事务，如发展地方工商业，改进农业技术，解决交通、粮食供应、救济、保险、教育和卫生等方面的问题，对监狱、看守所进行监督等。

地方自治机关享有一定的独立性，虽然内务大臣和省长可以否决下一级地方自治机关的决议，但地方自治机关也可以把问题提交参政院裁决。

地方自治机关的决定要通过行政权力来实现，但如行政首脑不执行它的决定，它也可以诉诸参政院。

地方自治改革是沙皇政权通过对政治结构作局部调整以避免国家制度发生剧变的一项措施，试图以此为&ldo;有能力的人&rdo;提供一个活动领域，把他们的精力吸引到具体事务上来，而使他们同政治愿望分离。

这一改革从本质上说是专制主义与自由主义在政治上的妥协。

司法改革是60一70年代结构性改革中比较彻底的一项。

司法改革的草案是在俄国著名法学家谢&iddot;扎鲁德内领导下拟定的，并曾广泛征求国内外法学界人士的意见。

1864年11月颁布的司法章程基本上是以欧洲的司法制度为蓝本的。

根据法律面前人人于等的精神，取消了等级法院，对所有人适用同‐的司法机构。

轻微违法行为和民事诉讼由县调解法庭审理。

每一省设‐个法院，审理刑事案件；管辖若干省的高等司法厅为上诉法院；参政院为终审法院。

开始实行公开审判的原则以及陪审员制度和律师制度。

但这项改革也没有完全消除农奴制时代的传统。

早已过时的《刑法典》没有进行根本性的修改；政治犯仍可不经审讯而被长期关押或根据行政命令被流放；以当地习俗而非法律作为审理案件原则的乡农民法庭依然存在；对违法官员的审讯要经其上司同意后方可进行；神职人员只受教区所属的特殊法院审理。

改革也没有怎么改变犯人受到的不人道待遇，而在苦役场和流放地，任何一个地位卑微的官员都可以是掌握犯人命运的皇帝。

在这些地方，看不到&ldo;开明的&rdo;司法改革的成果，但却能显示沙皇政权最残酷、最黑暗的一面。

以地方自治机关改革和司法改革为主要内容的60一70年代的结构性改革，带有普鲁士道路的特征，即不彻底性，但终究是顺应潮流的。

在代表资产阶级利益的自由主义和反映农民愿望的革命民主主义都还不可能对国家的发展起决定性作用、专制主义虽遭到削弱但仍足够强大的条件下，国家的发展只能通过官方的改革来实现。

正如列宁所说的那样：&ldo;如果总的看一看1861年俄国国家全部结构的改变，那就必然会承认，这种改变是封建君主制向资产阶级君主制转变的道路上的一步。

这不仅从经济观点来看是正确的，而且从政治观点来看也是正确的。

只要回忆一下法院方面、管理方面、地方自治方面的改革的性质以及1861年农民改革后所发生的各种类似的改革的性质，就一定会相信这种论断是正确的，可以对这一步的大小和快慢展开争论，但是，这一步的方向却是这样的明确，并且由后来发生的全部事件说明得这样清楚，对它未必能有两种不同的意见。

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村社传统与农民意识

农奴制改革使俄国农民在法律上得到了解放，但农民从总体上说仍然处于宗法制传统文化的影响之下，仍然被束缚于村社这个小天地之中。

在进行农奴制改革时，沙皇政府把村社作为农村的基层行政组织，同时赋予其处理内部事务的自治权，从而使村社具有双重性质和双重功能。

作为农民在历史过程中由于共同生活需要而自发形成的民主组织，村社要负责照顾农民的全部生活，保护他们的利益。

但作为政府确认的官方组织，村社又是一个行政和警察机构，以连环保的方式对农民加以控制。

在经济方面，村社最主要的职能是定期按平均原则重分土地，组织农业生产，分派和征收国家和地方自治机关的税收、劳役。

在行政和司法方面，村社负责维持治安和村社内部生活准则，预防和惩治轻微犯罪，处理民事纠纷，签发农民暂离村社外出的证件。

在社会方面，村社代表农民同地主、别的村社和国家发生关系，组织互相合作，接济贫、病、孤、寡，开办学校、医院、图书馆，组织文化活动和宗教生活，举行宗教节日庆典和有关农业仪式等。