参与订立1858年的天津条约的英、法、美、俄这四大国，在六十年代采取了他们自称为&ot;合作政策&ot;的联合侵华政策。

这所谓&ot;合作政策&ot;是英国、美国所提倡，而为俄国、法国在一定程度上表示支持的。

英国当时在对中国的经济侵略中占有最优越的地位，它不愿意其他国家单独发动侵略行动而使它的优越地位受到损害，但也不可能排斥其他各国而独吞中国。

所以为了维护它在中国的既得利益，它主张各国应当互相合作来维持清朝政府的统治，使中国保持独立统一的外貌。

美国由于六十年代初期国内发生南北战争而在对中国的侵略行动中落后了一步。

在南北战争后，它除了在中国坚持享受条约所规定的特权以外，又积极地向太平洋上发展它的势力，为进一步加强它在中国的地位作准备。

在这期间，实行所谓&ot;合作政策&ot;是对它极为有利的。

俄国和法国各自抱有对中国的野心，俄国已经攫取了中国的大片领土，法国则主要利用天主教会来向中国内地伸展其侵略的触角，它们都没有能力排斥英国、美国的势力，所以也就只好承认&ot;合作政策&ot;。

在强盗们的&ot;合作&ot;中，不可避免地存在着相互猜忌、倾轧和争夺，但是为了它们各自的、也是它们共同的利益，都宁愿维持清朝政府的统治。

对于列强的这种做法的用意，清朝当权者也不是完全看不出来的。

同治六年（1867年）李鸿章（这时任湖广总督）的一个奏文中说，各国对中国的做法是&ot;欲胁各官以制百姓，胁朝廷以制官民。

&ot;1刘坤一（这时任江西巡抚）说：&ot;洋人所重者利，所畏者民。

自知非仗朝命，无以制中国之民，图中国之利。

&ot;2这些话可以说是多少触及事情的实质。

清朝封建统治者经过两次鸦片战争，并有了依靠外国的帮助镇压人民革命的初步经验以后，已经越来越不敢违抗外国侵略者的意志了。

主管外交事务的总理衙门在成立后不久就这样表示它的方针：&ldo;办理外国之事，非恐决裂，即涉迁就，势本难以两全。

两害相形，则取其轻，实未敢因避迁就之讥，致蹈决裂之害&rdo;3，这个方针就是，为了避免&ldo;决裂&rdo;，宁可一切&ldo;迁就&rdo;。

从清朝政府同英、俄、美、法这四大国以外的其他各国订立不平等条约的情况也可以说明这一点。

最早是瑞典、挪威，已于道光二十七年（1847年）和清朝政府订立了条约。

到了咸丰十年（1860年）以后，即第二次鸦片战争以后，清朝政府又相继接受下列各国订立不平等条约的要求，它们是：普鲁士（咸丰十一年，1861年）、葡萄牙（同治元年，1862年）、荷兰、丹麦（都在1863年），西班牙（1864年）、比利时（1865年）、意大利（1866年）、奥匈帝国（1869年）。

清朝政府承认了这些国家同英、俄、美、法四大国一样享有领事裁判权、片面的最惠国待遇，派遣外交官员到京城等等特权。

清朝政府同这些国家是怎样订约的呢？例如，比利时在同治元年（1862年）已由英国人介绍派出代表到上海向清朝官方提出订约的要求，并且坚持要到北京进行谈判。