咸丰十年十二月（1861年：月），在签订了北京条约之后，恭亲王奕訢、大学士桂良、户部左侍郎文祥的奏文说：&ot;就今日之势论之，发捻交乘，心腹之害也。

俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也。

英国志在通商，暴虐无人理，不为限制，则无以自立，肢体之患也。

故灭发捻为先，治俄次之，治英又次之。

&ot;1按他们的看法，同太平天国、捻军相比，外国侵略势力不过是&ot;肘腋之忧&ot;和&ot;肢体之患&ot;。

所谓&ot;治俄&ot;、&ot;治英&ot;，是欺人之谈；其实是要联俄、联英。

创设总理各国事务衙门这样的机构，也就是在奕訢等人的这个奏文中提出的。

随即成立起来了的这个机构，其地位相当于军机处，成为凌驾于吏、户、礼、兵、刑、工六部以上的专办洋务的内阁。

奕訢等的奏文把它说成好像是个临时性的机构：&ot;俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符；日制&ot;2。

其实它并没有&ot;即行裁撤&ot;，而是继续存在了四十年。

但是由此可见，总理衙门这个总管洋务的机构开始设立时就是为了&ot;军务&ot;，也就是联合外国力量来共同镇压太平天国及其他农民起义力量。

在第二次鸦片战争以后，由于通商口岸增加，又设立南洋、北洋通商大臣。

营口、天津、烟台三个口岸归北洋大臣管理。

山东以南各口岸，包括长江上的儿个口岸归南洋大臣管理，南洋、北洋大臣不仅办理通商事务，也要就地办理其他各项对外事务；光绪初年起，还负责督办南洋和北洋海防事宜。

南洋大臣一直由两江总督兼任。

曾国藩曾任两江总督，他在同治十一年死后，洋务官僚沈荷桢、曾国荃和刘坤一等先后担任两江总督，曾、刘是湘系的重要人物。

李鸿章长期担任直隶总督兼北洋大臣。

上海和天津成为湘系和淮系势力倡办洋务，并同外国侵略者联系的基地。

洋务派官僚打着&ldo;自强&rdo;的旗号，说他们向外国购买枪、炮、兵船，并且自己设立军人工厂和其他工厂都是为了&ldo;自强&rdo;。

李鸿章早在同治三年（1864年）就说：他的主张是&ot;及早自强，变易兵制，讲求军实&ot;，其具体办法是：&ot;废弃弓箭，专精火器&ot;，&ot;仿立外国船厂，购求西人机器。

&ot;1总理衙门自成立后，也一直主张聘用外国人教练军队以及&ot;习机器、制轮船&ot;等等，在同治十三年（1874年）总署奏文说：自从咸丰十年英法联军之役后，&ot;人人有自强之心，亦人人为自强之言，而迄今仍并无自强之实，从前情事几于日久相忘&ot;，他们在这时提出了六条&ot;紧急机宜&ot;，认为认真照这六条做去，就能&ot;自强有实，而外侮潜消&ot;2。

这六条紧急机宜的主要内容仍不外是建立海军，设厂造船，购置最新式武器等等。

采取这些措施，对封建统治势力说来，固然是一种改进，但这种皮毛上的改进，并不能使腐朽的封建势力在外国侵略者面前强起来。

封建官僚的洋务运动虽然自我标榜为&ldo;自强新政&rdo;，但始终不能表现为自强的事实；他们在对外事务上，总的说来，实行的只能是迁就、妥协、投降的方针。

在同治年间，由于内部的人民起义一个个被镇压下去，封建统治者自夸为&ldo;同治中兴&rdo;。

但是即使封建统治者自己也不能不看到，这种&ldo;中兴&rdo;不过是充满了危机的虚假现象。

李鸿章在同治十三年（1874年）这样描写当时的时局说：&ot;各国条约已定，断难更改。